загрузка...
 
РОЗДІЛ 3. Фінансовий потенціал території у фінансовій політиці держави та його складові. 3.1. Роль і місце фінансового потенціалу території в державній фінансовій політиці
Повернутись до змісту

РОЗДІЛ 3. Фінансовий потенціал території у фінансовій політиці держави та його складові. 3.1. Роль і місце фінансового потенціалу території в державній фінансовій політиці

Успішна реалізація фінансової політики неможлива без достатнього обсягу фінансових ресурсів. У свою чергу, наявність фінансових ресурсів, що забезпечують господарську діяльність території, попереджає кризові явища, сприяє збалансованості функціонування окремих галузей народного господарства, напряму пов’язана з формуванням та реалізацією фінансового потенціалу території, а також контролем за його використанням.

Важливим фактором успішності фінансової політики є її відповідність внутрішнім і зовнішнім можливостям території. На основі даних щодо фінансового потенціалу можна отримати повну інформацію щодо сукупності фінансових ресурсів території як наявних, так і перспективних. Використовуючи дані щодо наявного фінансового потенціалу, з’являється можливість визначити оптимальний варіант розвитку фінансових відносин території – сформувати її оптимальну фінансову політику. Знання рівня, якості, динаміки фінансового потенціалу дозволяє виявити внутрішні резерви, ширше використовувати фінансові стимули та забезпечити більш тісний зв’язок між плановими показниками розвитку території та реальними можливостями щодо їх виконання.

Особливе значення фінансовий потенціал має для бюджетно-податкової складової фінансової політики. Саме фінансовий потенціал повинен стати основою для планування доходів бюджету території, на його базі має будуватися система міжбюджетних відносин.

Базуючись на оцінці фінансового потенціалу, можна робити висновки щодо якості фінансової політики в цілому та окремих її складових – бюджетно-податкової, грошово-кредитної, управління державним боргом – шляхом порівняння фактичного рівня реалізації фінансових можливостей з їх потенціальним рівнем.

Наявність інформації щодо стану фінансового потенціалу дозволяє під час розроблення фінансової політики концентрувати зусилля на найбільш важливих напрямках розвитку території, визначати додаткові резерви фінансування, а також забезпечувати ефективний контроль за мобілізацією та використанням  фінансових ресурсів [1].

Як відмічається у монографії Балацького Є. О., фінансова політика має становити управління фінансовим потенціалом території і полягати у цілеспрямованій діяльності органів управління, спрямованій на створення, залучення та акумуляцію складових фінансового потенціалу, достатніх для вирішення завдань соціально-економічного розвитку та їх раціонального використання [2].

Виходячи з цього, Котельникова Е. А. справедливо зауважує, що для визначення і формування фінансової політики необхідна достовірна інформація про фінансовий стан території, її фінансовий потенціал [3].

Також справедливо Вдовенко Л. О. зазначає, що, у свою чергу, головною метою фінансової політики території є найбільш повне та ефективне використання її фінансового потенціалу [4].

На думку Конярової Е. К., цільова спрямованість регулювання економіки має виражатися в ефективному управлінні відтворенням фінансового потенціалу, що спрямоване на досягнення високих темпів економічного розвитку і зростання добробуту населення [5].

Взаємозв’зок між фінансовою політикою і фінансовим потенціалом продемонструвала Голодова Ж. Г. (рис. 3.1), яка комплексно розглядає фінансові відносини в країні в усьому різноманітті понять і категорій, що використовуються для їх характеристики.

Відповідно до підходу Голодової Ж. Г. фінансова політика і фінансовий потенціал вступають у суб’єктно-об’єктні відносини, причому як суб’єкт постає фінансова політика, а об’єктом є фінансовий потенціал. Ми вважаємо цей підхід дещо обмеженим, оскільки на практиці відносини між фінансовою політикою та фінансовим потенціалом є більш складними. Фінансовий потенціал здійснює безпосередній вплив на особливості та інструментарій фінансової політики. Таким чином, відносини між ними не є односторонніми, а носять двосторонній характер.

Крім того, потрібно наголосити на такому. У Голодової Ж. Г. мова йде про поняття і категорії стосовно держави. Коли ми говоримо про фінансову політику, то не зовсім зрозуміло, що автор розуміє під факторами, що таке зовнішні та внутрішні фактори. Чому фінансові ресурси пов’язані з фінансовим ринком через фінанси як категорію? Чому розуміння фінансів як економічної категорії впливає на фінансову політику? Чому фінансова політика впливає на фінансову систему, а не навпаки, або принаймні вони були б взаємозалежними.

Рис. 3.1. Взаємозв’язок фінансової політики та фінансового потенціалу [6]

Ця схема викликає більше запитань, аніж роз’яснює взаємозв’язок фінансової політики та фінансової системи.

На нашу думку, відносини фінансового потенціалу і фінансової політики варто розглядати не лише з позиції відносин суб’єкт-об’єкт, оскільки вони не дозволяють відобразити все різноманіття їх взаємних впливів. Більш удалим із цієї точки зору є методологічний підхід, ще у ХІХ ст. запропонований   Марксом К. та Енгельсом Ф., які виділють такі категорії, як базис та надбудова. Базис виконує функцію матеріального забезпечення, а надбудова – це фактично ідеологія використання матеріальної бази. У нашому випадку, базис – це фінансовий потенціал, тобто «матеріальна база» (сукупність наявних та потенційних фінансових ресурсів) для реалізації надбудови – фінансової політики держави (системи заздалегідь визначених заходів, форм і методів мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів державними фінансовими інститутами), що наведено на рис. 3.2.

Рис. 3.2. Зв’язок фінансового потенціалу та фінансової політики за принципом «базис-надбудова»

У процесі розроблення та реалізації фінансової політики перед державою постають завдання, пов’язані із плануванням, фінансовим забезпеченням, регулюванням та контролем за обсягами та станом фінансових ресурсів, що не можуть бути ефективно реалізовані без оцінки та управління фінансовим потенціалом. Пояснимо цю тезу, визначивши особливості цих завдань.

Одним із завдань, без вирішення якого ефективна фінансова політика неможлива, є планування. Фінансове планування – це діяльність зі складання планів формування, розподілу й використання фінансових ресурсів на рівні окремих суб'єктів господарювання, їх об'єднань, галузевих структур, територіально-адміністративних одиниць та країни в цілому [7].

Саме під час планування оцінюються стан фінансових ресурсів, можливості їх збільшення та більш ефективного використання. У рамках фінансової політики конкретними завданнями фінансового планування є визначення обсягу грошових коштів та їх джерел, що необхідні для виконання планових завдань, виявлення резервів зростання доходів, економії витрат, установлення оптимальних пропорцій у розподілі коштів між централізованими та децентралізованими коштами [3].

Ефективне планування бюджетно-податкової, грошово-кредит-ної чи політики управління державним боргом неможливе без адекватної оцінки рівня фінансових ресурсів як наявних, так і таких, що можуть бути залучені додатково, тобто без визначення фінансового потенціалу території.

Окремим важливим моментом фінансового планування є розроблення його стратегічного напрямку. Історично це найбільш проблемний момент у фінансовому плануванні в Україні. Багато в чому це пов’язано з відсутністю відповідних науково-методичних розробок щодо оцінки фінансового потенціалу та управління ним, без яких жодна фінансова стратегія не може бути адекватною та ефективною, оскільки фінансовий потенціал є матеріальною базою фінансової політики.

Необхідною умовою безперебійного і поступового розвитку економіки є здійснення фінансового контролю.

Фінансовий контроль, спрямований на перевірку правильності вартісного розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту, а також цільового витрачання коштів із відповідних фондів [8].

Він полягає в установленні фактичного стану справ на підконтрольному об’єкті щодо його фінансово-господарської діяльності та спрямований на забезпечення законності, фінансової дисципліни й раціональності в процесі формування, розподілу, володіння, використання та відчуження активів для ефективного соціально-економічного розвитку всіх суб’єктів фінансових правовідносин [9].

Фінансовий потенціал виступає як база для здійснення успішного контролю, оскільки дає інформацію щодо номінальних можливостей певного об’єкту з генерації фінансових ресурсів. Фактичне недоотримання запланованих ресурсів може свідчити про потенційні порушення, вимагаючи таким чином проведення певних дій.

Одним із головних завдань фінансової політики є фінансове забезпечення –  формування цільових грошових фондів у достатньому розмірі та їх ефективне використання [7].

Для визначення ефективності використання тих чи інших фінансових ресурсів необхідно порівняти фактичні результати їх використання з максимально можливим результатом, тобто фінансовим потенціалом.

Важливим завданням, реалізація якого сприяє реалізації фінансової політики держави, постає фінансове регулювання, що є методом фінансового впливу, пов'язаним із регулюванням економічних процесів. Основними елементами фінансового регулювання є оподаткування (вилучення частини доходів підприємств і населення до бюджету та державних цільових фондів) і бюджетні трансферти ( дотації, субсидії, субвенції) [7].

Ефективне фінансове регулювання неможливе, якщо воно не базується на оцінках фінансового потенціалу. Наприклад, оподаткування у своїй основі обов’язково повинне мати оцінку податкового потенціалу, що є складовою фінансового потенціалу. Суми міжбюджетних трансфертів в ідеалі мають визначатися на базі зіставлення фінансових потенціалів різних територій.

Для уточнення ролі фінансового потенціалу у формуванні фінансової політики у процесі нашого дослідження було розглянуто його вплив на різних етапах розроблення і реалізації фінансової політики держави (рис. 3.3).

На першому етапі формуванні фінансової політики – розробленні концепції її здійснення – фінансовий потенціал виступає як база для розроблення планів. При цьому використовується інформація щодо наявного обсягу фінансових ресурсів, а також характеризуються можливості щодо їх збільшення з метою визначення перспектив. 

Другий етап – визначення основних напрямів, підходів, механізмів і засобів реалізації – в загальному вигляді полягає у визначенні типу фінансової політики, яка може бути політикою економічного зростання, політикою обмеження ділової активності або політикою стабілізації. Якщо розглядати ці типи політик крізь призму фінансового потенціалу, то фактично держава має визначитися з діями щодо управління фінансовим потенціалом – його необхідно збільшувати або утримувати на досягнутому рівні. Якщо збільшувати, то яким чином – шляхом нарощення ресурсної бази чи шляхом більш інтенсивного використання наявної. Від цього і буде залежати, які інструменти й механізми використовуватиме держава, тобто яка фінансова політика буде проводитися.

Рис. 3.3. Роль фінансового потенціалу у формуванні фінансової політики на різних етапах її розроблення і реалізації

На третьому етапі відбувається реалізація практичних заходів, тобто йдеться про реалізацію окремих складових фінансової політики – бюджетно-податкової, грошово-кредитної та політики управління державним боргом. Ці складові фінансової політики базуються на фінансовому потенціалі та мають на меті управління відповідною складовою фінансового потенціалу – бюджетного або податкового потенціалу, використання власних чи залучених фінансових ресурсів для збільшення фінансового потенціалу.

Четвертий етап – коригування механізмів реалізації фінансової політики – не може бути ефективним без використання даних щодо рівня фінансового потенціалу. Базуючись на його показниках, можна визначити, наскільки ефективно працює фінансова політика в цілому та в розрізі окремих її складових, шляхом порівняння наявного обсягу фінансових ресурсів з тим потенціалом, який мала територія або та чи інша складова фінансової політики (бюджетна, податкова тощо).

Таким чином, інформація щодо обсягів фінансового потенціалу та управління ним обумовлюють і впливають на фінансову політику на всіх етапах її реалізації.

Для фінансової політики України характерна ціла низка проблем, починаючи з недосконалого фінансового планування і закінчуючи недоліками у бюджетно-податковій політиці. Аналіз сутності фінансового потенціалу, проведений у роботі, свідчить, що він може бути використаний для розв’язання цілого ряду проблем фінансової політики України чи принаймні для підвищення ефективності окремих її складових.

Аналіз фінансової політики України загалом та окремих її складових, свідчить про наднизьку якість фінансового планування в країні. Багато в чому це пов’язано з недосконалою методологією – відсутні загальноприйняті підходи щодо визначення потенційних можливостей як окремих елементів економічної системи України, так і по системі в цілому.

Аналіз виконання дохідної частини бюджетів останніх років свідчить про те, що практика планування доходів бюджетів в Україні має досить невисокий рівень достовірності, оскільки будується на основі заздалегідь недостовірних прогнозів та невиправданих очікувань [10].

Основою фінансового планування в Україні має стати розрахунок величини фінансового потенціалу, на базі якого визначаються прогнозні та планові показники.

Це підтверджують і результати дослідження, проведеного                     Кашиною Н. В., яка відзначає, що процес фінансового планування має враховувати такі етапи:

І етап – визначення складових фінансового потенціалу та показників, що їх формують;

ІІ етап – розрахунок фінансового потенціалу території в цілому та в розрізі окремих складових;

ІІІ етап –  планування (прогнозування) доходів території на базі її фінансового потенціалу [11].

Ще однією проблемою фінансової політики в Україні є проблема бюджетного вирівнювання. Це питання є одним із ключових у бюджетному менеджменті практично для всіх країн світу, незалежно від того, якою є форма державного устрою (федеративна або унітарна), є питання вертикальних і горизонтальних бюджетних відносин між державою і місцевими органами влади. Об’єктивною передумовою таких відносин, тобто перерозподілу коштів, вважається неоднорідність фінансово-економічних потенціалів окремих адміністративно-територіальних одиниць, зокрема міст [2].

Необхідною умовою успішного бюджетного вирівнювання, як вертикального, так і горизонтального, є здатність центрального уряду в процесі розподілу трансфертів адекватно оцінити фінансовий потенціал території. При вертикальному вирівнюванні ця оцінка дозволяє визначити розрив між майбутнім рівнем доходів, закріплених за певною територією, та прогнозним рівнем видатків, виконання яких держава делегує на місцевий рівень. У процесі горизонтального вирівнювання оцінка фінансового потенціалу міст та районів допомагає уряду визначити напрямки перерозподілу державних ресурсів між місцевими бюджетами, в результаті якого податкові можливості відносно заможніших територій будуть використані для трансфертів солідарності до регіонів із меншою спроможністю.

Проблемою фінансової політики України є те, що місцеві бюджети не в змозі самостійно виконувати покладені на них зобов’язання за рахунок фінансових ресурсів, що є в їх розпорядженні. Практика вирівнювання, що використовується в Україні для ліквідації дефіциту фінансових ресурсів стратегічно не має жодних перспектив і не сприяє розвитку економіки країни і регіонів у довгостроковій перспективі [10].

На нашу думку, принципово неправильним та дестимулювальним є визначення суми міжбюджетних трансфертів за фактом, виходячи з розриву в поточних доходах і витратах бюджету території. З точки зору суті системи міжбюджетного вирівнювання, мають порівнюватися фінансові потенціали і, виходячи з цього, визначатися території-донори та території-реципієнти.

Ще одним нюансом системи міжбюджетного вирівнювання в Україні є розрахунок суми трансфертів на базі законодавчо закріпленої формули. Такий підхід стимулює місцеві органи влади приховувати доходи бюджету з метою підвищення суми вхідних трансфертів, що, звичайно, негативно відбивається на ефективності фінансової політики країни загалом. За умови використання фінансового потенціалу як бази для визначення суми міжбюджетних трансфертів, ця проблема була б ліквідована, оскільки маніпулювати фінансовим потенціалом, за наявності адекватної методики його оцінки, було б значно складніше.

Важливою проблемою фінансової політики України є неефективне використання фінансових ресурсів. Згідно зі Звітом Рахункової палати за 2010 рік виявлено бюджетних правопорушень (незаконного, у тому числі нецільового, неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів), а також порушень і недоліків під час адміністрування доходів державного бюджету на загальну суму   51 млрд 968 млн грн (діаграми 3, 4). З цієї суми:  незаконне, у тому числі нецільове, використання коштів становить 16 млрд 118,5 млн грн; неефективне – 14 млрд       398,3 млн грн; порушення адміністрування доходів (управління формуванням доходів бюджету) – 21 млрд 451,2 млн гривень. Причому тенденція така, що обсяг порушень зростає (рис. 3.4) [10].

Рис. 3.4. Обсяги виявлених бюджетних правопорушень, неефективного використання бюджетних коштів, порушень та недоліків під час

адміністрування державного бюджету за роками, млрд грн [12]

На нашу думку, першопричиною перелічених проблем є відсутність інформації щодо номінального стану системи, тобто інформації про потенційні можливості щодо генерації певного рівня ресурсів. Відсутність такої інформації дає змогу маніпулювати фінансовими ресурсами території, в тому числі неефективно їх використовувати без особливих наслідків у вигляді відповідальності.

Ще однією проблемою, яку можна розв’язати, використовуючи інформацію щодо рівня фінансового потенціалу та здійснюючи відповідне управління ним, є реалізація програмно-цільового методу планування бюджетного процесу в Україні. Ця технологія на сьогодні є однією з найперспективніших у світі, що підтверджує досвід розвинених країн. Програмно-цільовий метод дозволяє ефективно використовувати обмежені фінансові ресурси. Втім, його реалізація неможлива без адекватного процесу фінансового планування, який має базуватися на відповідній інформаційній базі щодо обсягів і стану використання фінансових ресурсів.

Як відмічає Фролов С. М., розроблення і схвалення бюджетних програм, що є основою програмно-цільового методу, часто відбуваються без узгодження з наявними бюджетними ресурсами, тобто пошук джерел фінансування починається вже після затвердження програми. Це призводить до несвоєчасного або недостатнього фінансування реалізації заходів, передбачених програмою, тобто знижує ефективність виконання програми [10]. Така ситуація багато в чому пояснюється відсутністю інформації щодо фінансового потенціалу, а також відповідних методичних напрацювань, які б закріпили фінансовий потенціал як основу під час планування залучення та розподілу фінансових ресурсів

Важливою проблемою фінансової політики України є дефіцит державного бюджету та державний борг. Бюджетний дефіцит в Україні багато в чому пов’язаний з неповною реалізацією потенціалу щодо отримання доходів, що, у свою чергу, пов’язане з недоліками податкової системи та фіскальної політики держави.

Причому відмітимо, що податкові інструменти - це не лише самі податки, збори, обов’язкові платежі, а й податкові пільги та преференції, санкції, спрощені моделі оподаткування, форми податкової заборгованості.

Так, в Україні пільги, надані окремим платникам податків, є досить значними порівняно з дохідною частиною бюджету. Втрати бюджету від наданих пільг в оподаткуванні у 2004 році становили 12,6 млрд грн (13% загального обсягу доходів зведеного бюджету), у 2005 р. – 12,2 млрд грн (9,2% загального обсягу доходів зведеного бюджету). Таким чином, податковий тягар розподіляється нерівномірно серед платників податків – одні суб’єкти господарювання сплачують надмірні платежі, інші – зводять їх до мінімуму [13].

Існує і проблема ПДВ. Виходячи з поточних тенденцій, можна зробити висновок, що у майбутньому цей податок не тільки не буде наповнювати бюджет, а й почне із бюджету вилучати кошти внаслідок необхідності виплачувати компенсації з ПДВ у розмірах, більших за надходження за цим податком.

Проблемою фіскальної політики України є штучна збитковість підприємств, наслідком чого є недоотримання бюджетом коштів від сплати податку на прибуток.

Важливою проблемою також є заборгованість перед бюджетом і соціальними фондами. Держава не отримує заплановані й «зароблені» кошти як результат невиконання бюджету та покриття дефіциту за рахунок внутрішніх і зовнішніх запозичень або приватизації державного майна.

Ці проблеми, звичайно, вимагають комплексного підходу під час вирішення, втім очевидно, що без об’єктивної інформації щодо можливостей з генерації фінансових ресурсів (тобто фінансового потенціалу) таке вирішення буде неможливим. Саме визначення фінансового потенціалу території є базисом під час планування фінансових надходжень і використання інструментів податкової, бюджетної політики, а також у ході трансформації резервів фінансових ресурсів у реальні фінансові ресурси [14].

Одним із чинників макросередовища, що здійснює значний негативний вплив на реалізацію фінансової політики в Україні, є тінізація економіки.

За результатами дослідження Ф. Шнайдера,  Україна має найвищий рівень тінізації економіки серед європейських країн, а саме 55,1 % від офіційного ВВП, обігнавши Росію майже на 10 % [15]. За офіційними даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, тіньовий сектор України у 2009 р. становив 36 % від офіційного ВВП – максимальне значення за весь час публікації цього показника (починаючи з 2001 р.) [16]. 

Як бачимо, розбіжність у результатах оцінки рівня тінізації української економіки державними органами та зовнішніми дослідженнями становить  19,1 % (що більше, ніж частка тіньової економіки деяких європейських країн). Та навіть якщо керуватися результатами Міністерства економіки України, то і 36 % – це вже рівень тінізації, який сприймається європейськими країнами як критичний. І мова йде не лише про репутацію України на міжнародній арені, а про подальшу спроможність української економіки функціонувати.

Значне зростання тіньового сектору було викликане функціонуванням економіки в умовах фінансової кризи, оскільки в період кризи спостерігаються дестабілізація банківської системи, погіршення стану ринку праці та інші чинники тінізації.

Наслідком існування тіньового сектору є те, що бюджет недоодержує значні кошти внаслідок тінізації доходів. Згідно з дослідженнями і розрахунками, проведеними Дьяченко Я., щорічні недоплати зведеного бюджету становлять близько 50% наявних доходів бюджету. Сумарний обсяг недоплат бюджету за 2001–2008 рр. становив 613,9 млрд грн, що удвічі перевищує доходи зведеного бюджету в 2008 році [17].

Прямим наслідком існування тіньового сектору для фінансової політики є неможливість реалізувати фінансовий потенціал території, відтак – недоотримання фінансових ресурсів і невиконання функцій, що на неї покладені.

У той же час, володіючи даними про рівень фінансового потенціалу території в цілому та за основними складовими, можна визначити ті фінансові потоки, які мають бути присутні в офіційних даних, втім не відображені там. Таким чином, з’являється принципова можливість контролю за тіньовим сектором та його обсягами, що, у свою чергу, дозволить підвищити ефективність фінансової політики загалом.

Отже, фінансовий потенціал є важливим елементом, базисом, що забезпечує ефективну реалізацію фінансової політику, надаючи необхідну інформацію щодо обсягу наявних та можливих фінансових ресурсів. Фінансовий потенціал сприяє реалізації фінансової політики на всіх її етапах. Жодна з базових функцій фінансової політики не може ефективно виконуватися без інформації щодо фінансового потенціалу. Більшість проблем фінансової політики України пов’язана або може вирішитися шляхом управління фінансовим потенціалом.



загрузка...