загрузка...
 
16.2. Оцінка впливу проектів на навколишнє середовище
Повернутись до змісту

16.2. Оцінка впливу проектів на навколишнє середовище

Для оцінки впливу проекту на довкілля обирають конкретний підхід: загальнозастосовувані норми або потенційно застосовувані норми.

Сучасна практика пропонує декілька прийомів оцінки, які застосовуються до проектів. Вибір придатного прийому залежить від кількох чинників, що включають оцінюваний наслідок, наявність даних, ресурси часу та коштів. Завдання цих прийомів полягає у визначенні економічних наслідків проекту і правильній оцінці їх вигід та витрат в аналізі проекту.

1.  Загальнозастосовні методики.

У даних методиках для визначення вартісних показників використовують ринкові ціни. Неявним припущенням є те, що ці ціни відображають економічний дефіцит і з огляду на це є цінами економічної ефективності. Якщо в ринкових цінах є викривлення, треба вводити відповідні поправки.

Охарактеризуємо кожну з методик.

1.  Оцінка змін продуктивності.

Для оцінки впливу проекту на довкілля належить визначити екологічні наслідки проекту. Наслідки для навколишнього середовища або підтримання відновлюваних ресурсів відображаються у змінах продуктивності порушених систем, і ці зміни, в свою чергу, використовуються для присвоєння величин. Багато прийомів оцінки засновано на фактичних ринкових цінах при визначенні кінцевих величин. Порушеними можуть бути як природні, так і антропогенні системи. До природних систем відносять:

-              сільське господарство;

-              лісництво;

-              рибальство.

Наслідками для антропогенних систем є впливи у промисловому та побутовому секторах на:

-              будівлі;

-              матеріали;

-              виробництва.

Стан навколишнього середовища і природних ресурсів розглядаються як чинники виробництва. Зміни цих чинників спричиняються до змін продуктивності і/або виробничих витрат, що можуть впливати на зміни цін та обсягів виробництва, які можна спостерігати і вимірювати. Саме подвійний характер цих методик робить їх привабливими: фізичні зміни загального обсягу виробництва легко помітити й виміряти, а використання ринкових цін дає змогу уникнути складних проблем оцінки, пов'язаних з позаринковими екологічними впливами.

Можливі дві ситуації:

1.            Якщо збільшення (або зменшення) виробництва продукції є недостатнім порівняно з загальним обсягом даної продукції на ринку, а зміна чинників виробництва також незначна щодо обсягу ринку цих чинників, то можна припустити, що ціни на продукцію та чинники виробництва залишаться постійними.

Таке припущення є найпростішим, бо воно не вимагає припущень щодо напряму й величини зміни цін. Це базове припущення для малого проекту. Для деяких проектів такий підхід часткової рівноваги є реалістичним припущенням і неявно використовується в більшості методик.

2.            Зміна обсягу випуску певного товару може позначитись як на його ціні, так і на чинниках виробництва. У такому разі потрібна інформація про форму кривих попиту та пропозиції, а відтак відповідне коригування.

Пропонуються три набори прийомів, у кожному з котрих використовуються ринкові ціни для оцінки зміни виробництва певних товарів та послуг:

-              перший набір має справу із зміною продуктивності й вартості продукції;

-              другий з втратою доходу;

-              третій з альтернативною вартістю різних дій.

Оцінка змін продуктивності є прямим продовженням традиційного аналізу вигід та витрат. Фізичні зміни виробництва оцінюються з використанням ринкових цін вхідних і вихідних позицій (або, за наявності викривлень, правильно скоригованих ринкових цін). Одержані грошові величини, у свою чергу, вводять до фінансового аналізу проекту. Цей підхід безпосередньо заснований на неокласичній економіці добробуту та її визначенні загального добробуту. Вигоди й витрати від виконуваної дії приймаються до уваги незалежно від того, де вони відбуваються, у проекті чи поза ним.

Для використання цього прийому необхідно:

-              ідентифікувати вплив проекту на продуктивність як у самому проекті, так і поза ним. Наслідки в самому проекті звичайно є бажаними результатами проекту і включаються до будь-якого аналізу проекту. Наслідки поза проектом, як позитивні, так і негативні, тривалий час вважалися зовнішніми екологічними і/або економічними чинниками, і часто ігнорувалися;

-              відстежувати і вимірювати наслідки для продуктивності "з проектом" і "без проекту". Навіть розглядаючи альтернативні проекти, слід зберігати варіант "без проекту". Причина проста: ми повинні мати можливість охарактеризувати зміни у зв'язку з проектом порівняно з існуючим становищем. Екологічна вартість проекту це не повна шкода, завдана довкіллю, а лише додатковий негативний ефект вкладень у зв'язку з проектом. Аналіз "з проектом" і "без проекту" дає змогу виявити шкоду, заподіяну проектом;

-              зробити передбачення щодо графіка у часі змін продуктивності,

"правильних" застосовних цін і будь-яких очікуваних змін відносних цін у часі.

Існує безліч прийомів, і всі вони мають спільну рису проект, спрямований на одну конкретну мету, спричиняє незумисні шкідливі наслідки для іншої продукуючої системи. Величину цих незумисних витрат можна оцінити за допомогою підходу, заснованого на зміні продуктивності.

Підхід, заснований на оцінці втрати доходу, подібний до підходу з погляду зміни продуктивності. У цьому випадку продуктивність людей використовується як міра екологічних наслідків шляхом дослідження або втрати їх доходів, або медичних витрат унаслідок екологічної шкоди, або одержання вигід від запобігання негативним екологічним  наслідкам.  Ця  методика,  яку  також  називають  методикою "людського капіталу" або "недоодержаного заробітку", пов'язана з великою етичною проблемою оцінки людського життя. Ми воліємо уникати грошової оцінки життя людини як такої, а також психологічних витрат у разі хвороби чи смерті. Проте величину втраченого доходу й медичних витрат унаслідок зміни якості довколишнього середовища можна оцінити. Цей підхід досліджує потік втрат доходу і витрат на охорону здоров'я в результаті негативних екологічних наслідків (забруднення води й повітря або підвищеного шуму).

Методика втраченого доходу щодо вибору проектів може застосовуватися, коли:

-              можна виявити прямий причинно-наслідковий зв'язок, який повинен легко встановлюватися;

-              наслідки мають бути нетривалими і без значних довгострокових наслідків;

-              має бути відома точна економічна величина доходу і витрат.

Застосовуючи методику втраченого доходу, аналітик повинен чітко простежити причинно-наслідковий зв'язок і чисті витрати добробуту. Кандидатами можуть бути вигоди від проектів поліпшення водопостачання або видалення відходів. Необхідно ретельно визначити чисте підвищення продуктивності праці робітників чи їхніх заробітків, а також чисту соціальну вартість економії витрат.

Підхід альтернативної вартості ґрунтується на засадах, що альтернативну вартість неринкового або такого, що не має ціни, ресурсу (якто збереження землі для національного парку замість вирубки на деревину) можна оцінити, застосувавши недоодержаний дохід від інших видів використання ресурсу. Отже, цей підхід вимірює те, від чого доводиться відмовлятися з метою збереженнявін не вимірює вигоди від землі, збереженої для інших (часто неоцінних) видів користування, таким чином, методика альтернативної вартості є мірою "витрат на збереження", а ця інформація використовується для оцінки варіантів, наявних у  особи,  яка  приймає рішення. В  багатьох  випадках  ця "вартість збереження" виявлялася низькою, тож приймалося рішення зберегти або законсервувати ресурси.

Підхід фактично використовується для оцінки вигід від збереження (які важко прямо оцінити) у вигляді додаткової вартості виробництва, необхідної для забезпечення збереження навколишнього середовища. Він може корисний для оцінки унікальних природних ресурсів, вигоди від яких важко точно визначити або виразити в грошовій формі. Він може застосовуватися для заповідників чи заказників, генетичного різноманіття (генофондів), культурних або історичних місць, мальовничих куточків природи. Підхід є порівняно простим і однозначним, та надає цінну інформацію відповідальним особам та громадськості.

Цей підхід цілком може бути використаний при оцінці рішень на місцях по великих проектах створення інфраструктури або промислових підприємств. Будівництво й розвиток нових портів, аеропортів чи шосейних доріг часто пов'язане з використанням відкритих неосвоєних просторів. У тих випадках, коли існують альтернативні варіанти вибору місцевості, підходи з позиції альтернативної вартості уточнюють додаткову вартість збереження природи.

2. Аналіз ефективності витрат.

Рішення щодо вибору технології як правило позначаються на екології та стосуються вужчих економічних критеріїв. Охолоджувальні водойми або градирні, підземні або надземні споруди підземний гараж або відкрита стоянка все це приклади наявності варіантів альтернативних вирішень одного завдання. Оцінка альтернативної вартості дає змогу визначити, скільки коштуватиме дорожчий, але екологічно кращий варіант. Кількісна оцінка витрат має за мету визначити, чи виправдовують очікувані вигоди відповідні витрати. З огляду на обмежені кошти, недостатні дані або нерозуміння зв'язку між екологічною шкодою і добробутом людей іноді спочатку формулюють мету, а вже потім аналізують різні шляхи її досягнення. І навпаки, в разі, коли коштів на певну програму вистачає, відповідальна особа вирішує, який саме шлях їх використання найбільш ефективний. Або ж можна розглянути кілька цілей, визначити різницю у витратах для їх досягнення, а потім вирішити, яке завдання видається найдоцільнішим з урахуванням витрат. Усі ці підходи є різновидами аналізу ефективності витрат. Головна різниця між ефективністю витрат та іншими методиками полягає в тому, що тут навіть не роблять спроби виміряти вигоди. Натомість зосереджуються виключно на досягненні поставленої мети. Багато проектів могли б скористатися цим підходом для оцінки альтернативних шляхів досягнення своїх цілей.

Окрім екології, аналіз ефективності витрат може застосовуватись і до інших видів соціальних програм, напрклад, до охорони здоров'я або народонаселення. У таких випадках підходять до проблеми шляхом аналізу різних способів досягнення мети.

В аналізі ефективності витрат, в якому першим етапом є формулювання мети, в екології цією метою може бути певна якість повітря або вимоги до викидів промислового об'єкта. У таких випадках важливо сформулювати точні вимоги. Відповідальна особа може оцінити компроміси між різними вимогами та витратами на їх досягнення. Стандартним економічним підходом для таких рішень є узгодження граничних витрат з граничними вигодами. Проте, коли вигоди важко або неможливо виміряти, такий підхід стає суто концептуальним.

У багатьох випадках сама технологія може диктувати існуючі альтернативи. Коли вимоги стають дуже жорсткими, залишається лише кілька альтернативних стратегій, які дають змогу досягти певного рівня зниження забруднення за певну ціну. Аналіз прирощених (додаткових) витрат на застосування однієї технології замість іншої може чітко вказати на найдоцільнішу стратегію. За наявності багатьох альтернатив це зробити важче.

В окремих випадках, формулюючи вимоги, можна використати прийоми оптимізації, придатні для кількох цілей, наприклад, лінійне програмування. Ці прийоми дають змогу врахувати як вихідний рівень віддачі від проекту, так і екологічні міркування та витрати, пов'язані з кожною з альтернатив.

Коли завдання або вимогу сформульовано, аналіз ефективності витрат проводиться через розгляд різних шляхів вирішення цього завдання, наприклад, за допомогою аналізу капітальних і поточних витрат на відмінні технології контролю. В інших проектах увага приділяється різним процедурам управління. Кожен проект має свої альтернативи і відповідний підхід. Аналітики повинні забезпечити розгляд широкого кола альтернатив, але основне завдання не змінюється. Воно полягає у визначенні найменш дорогого варіанта, придатного для досягнення поставленої мети.

Хоча аналіз ефективності витрат видається доволі прямолінійним економічним та інженерним підходом, на практиці він пов'язаний із значним обсягом ретельної аналітичної роботи. Однією з головних причин цього є те, що часто різні альтернативи приводять до різних рівнів кінцевого контролю. Вибір залежить від потенційної небезпеки вищого рівня і готовності (можливості) суспільства заплатити дорожче за додержання певних вимог.

При відборі альтернативних проектів належить також враховувати реальну платоспроможність суспільства. Оскільки аналіз ефективності витрат не покликаний оцінювати вигоди від досягнення мети чи задоволення вимог, то навіть найефективніший (і найдешевший) варіант може виявитися дорогим суспільству. Це не виправдовує повної відмови від проекту, а вказує, що вимоги доведеться пом'якшити. У багатьох подібних випадках аналіз ефективності витрат буде корисний. При цьому можна використати досвід інших країн. Оскільки 100% виключення забруднень є недосяжним, витрати на контроль не повинні перевищувати загальні вигоди проекту. Для цього рекомендується:

1.            Визначити допустимий рівень забруднення ряду промислово розвинених країн і тих, що розвиваються в частині визначення рекомендованого Всесвітньою організацією охорони здоров'я рівня.

2.            Оцінити серйозність екологічних наслідків, які необхідно включити під час розгляду проекту в частині визначення загрози життю, здоров'ю чи виклику подразнень.

3.            Оцінити вплив  найменш витратного  варіанта контролю  на фінансову віддачу проекту. Якщо вибір позбавляє проект рентабельності, треба переглянути рішення ухвалити проект або виключити екологічні наслідки. Часом, варто просто знизити вимоги або відмовитися від проекту.

4.            Визначити можливість компромісного рішення, яке звело б до мінімуму екологічну шкоду і водночас дозволило здійснити цей або альтернативний проект.

Таким чином можна визначити, що ефективність витрат сильне знаряддя, яке вимагає обережності. Надмірно жорсткі вимоги можуть обернутися витратами, що зроблять проект неможливим. Якщо цей вид аналізу застосовувати розумно, можна забезпечити екологічний захист за помірною ціною, не згортаючи при цьому діяльності по розвитку.

3.            Оцінка превентивних витрат.

Мінімальні вимоги окремих осіб до якості навколишнього середовища можна оцінити з їх готовності витратитися на зниження шкідливих впливів на них самих чи на екологію. Цей підхід відомий як методика превентивних витрат або витрат на зниження. Він дає мінімальну оцінку, виходячи з двох факторів: фактичні витрати можуть бути обмежені доходами, і навіть після превентивних витрат споживач матиме вигоду. При тому, що методика ефективності витрат вивчає прямі витрати на задоволення певних вимог, підхід превентивних витрат досліджує фактичні витрати задля визначення тієї ваги, якої люди надають певним екологічним наслідкам.

Теоретично вважається, що раціональна людина витрачається на зниження наслідків, якщо:

 

Готовність витрачатися на зниження негативних екологічних наслідків можна розглядати як мінімальну оцінку людиною вигід від певного рівня якості навколишнього середовища. Очевидно, що люди витрачатимуть свої власні ресурси лише тоді, коли їхня суб'єктивна оцінка вигід, принаймні, не нижча витрат. Тим самим, спостережуваний розподіл ресурсів дає опосередковану міру вигід, як вони сприймаються людиною. Втім, готовність людини витрачатися обмежена її можливостями доходу чи багатства. Таким чином, ця міра визначає лише нижню межу одержуваних вигід.

Припущення, закладені у застосуванні цього виду аналізу, наступні:

-              існують точні дані про величину витрат на зниження;

-              з цими витратами не пов'язані вторинні вигоди.

Деякі проекти також пов'язані з екологічними наслідками, які можна оцінити, використовуючи цей підхід.

Такий аналіз придатний для застосування щодо комунальних послуг, водота електропостачання або вивезення побутових відходів. У сіх таких випадках аналітик має змогу дослідити, яким чином нині можна придбати товари й послуги, що їх надасть проект. Превентивні витрати, як правило, добре відстежуються і при обережному застосуванні можуть надати аналітикові корисні дані. Перевага цієї методики в тому, що вона спирається на спостеріганні ринкових відносин і легко піддається тлумаченню відповідальними особами. Разом з тим, у проектах по країнах, що розвиваються, ступінь превентивних витрат частіше обмежений доходом, аніж попитом.

1.            Потенційно застосовувані методики.

При відборі проектів іноді розглядають такі підходи, які можуть визначати вагу впливу проектів на навколишнє середовище. Вони називаються потенційно можливими (застосовуваними), адже для їх застосування потрібна або ретельніша підготовка, або вони вимогливіші до наявних та інших ресурсів, або вимагають більш категоричних передбачень, аніж прийоми, до яких звичайно вдаються в таких ситуаціях. Але це не означає, що ці прийоми не придатні для використання в аналізі проектів, при вмілому використанні багато з цих прийомів можуть істотно вдосконалити оцінку проекту через пряме інкорпорування фінансової вартості, що виражає ступінь впливу проекту на навколишнє середовище.

1.            Використання сурогатних цін.

Результати багатьох видів впливу навколишнього середовища не мають фінансового (грошового) виразу. До них можна віднести чисте повітря, соціальні перспективи, приємну обстановку, тобто товари чи послуги, які включають в себе характеристики суспільного товару. Ринки, які б існували на такі види товарів, ще не сформувалися. Проте в багатьох випадках можна опосередковано оцінити вплив як імпліковану цінність на товар або послуги, що стосуються навколишнього середовища, через сплачувану на ринку ціну за продукцію чи послуги іншого роду, що існують на ринку. В таких випадках ми маємо справу з цінністю властивостей, цінністю характеристик. На цінність такого товару, як будинок, впливає багато змінних: розмір, тип будівлі, місце розташування, якість довколишнього середовища. Коли контролюються такі змінні, як розмір, тип будівлі і місце розташування (мається на увазі відстань до місця роботи, наявність крамниць на даній території), то різниця в ціні будинків здебільшого відображає змінні якості місцезнаходження або якості навколишнього середовища. Прикладами таких змінних можуть бути розташування будинку з видом на море або гарний краєвид з вікна. Така інформація, у свою чергу, використовується як сурогатний спосіб визначення змінних цін на товари, які не мають ціни за визначенням. Отже, ринкові прийоми сурогату пропонують підходи, що використовують ринкову ціну для визначення цінності впливу навколишнього середовища, яке не може мати оцінного виразу. Головне припущення зводиться до того, що спостережувана ціна відображає загальну оцінку, яку покупець дає товару чи послузі. Оцінка включає як матеріальні компоненти, ціну яких досить легко визначити, так і нематеріальні, що стосуються навколишнього середовища.

Хоча використання цього прийому доволі обмежене, його можна успішно застосовувати при оцінці досить широкого кола впливів навколишнього середовища в найрізноманітніших контекстах і за певних обставин.

2.            Визначення вартості землі.

При визначенні вартості землі використовується принцип "наявної ринкової ціни" (звичайно у формі роздрібної ціни на землю) для комплексної оцінки ряду чинників впливу навколишнього середовища. Якщо, наприклад, сусідні ділянки землі оцінено, то будь-які відмінності між такими оцінками можуть пояснюватися звичайно одним з двох чинників: ефектом продуктивності землі або впливом навколишнього середовища, яке не має ціни. Ефект продуктивності можна вимірити, використовуючи підхід, коли визначається мінлива вартість виробленої продукції. Капіталізована вартість продуктивності землі має бути відображена в роздрібній ціні на землю. Крім того, можуть існувати й інші чинники впливу, ціну яких неможливо прямо оцінити, але вони закладені й відображені у вартості землі. До них належать такі явища, як естетична цінність, знижений ризик повеневих затоплень, імовірність інших природних катастроф (хоча останнє може бути відображено в аналізі продуктивності землі) або підвищена привабливість даної ділянки з погляду можливості збереження острівця незайманої природи.

Наприклад, використання підземних споруд у певній місцевості. Одні й ті самі послуги можна забезпечити через використання підземних і надземних ліній передач, коли йдеться про електрику. Більшість людей віддає перевагу підземному прокладенню кабелів, хоча такі будівельно-монтажні роботи є дорожчими. Чи варті вигоди таких додаткових витрат? Визначаючи ринкову вартість землі, порівнюватимуться ділянки з різними типами, прокладення ліній електропередач. Якщо існує різниця в ціні, її можна пояснити як відображення капіталізованої цінності вигід від підземного прокладення ліній в очах окремих юдей. У цьому випадку з погляду вартості землі використовувався метод наявних ринкових цін на землю, коли враховувались різні якості для визначення цінності елементу навколишнього середовища, який звичайно не визначається у формі ціни. Звісно, тут надзвичайно важливо виключити будь-які відмінності, які є наслідком неоднакової родючості землі, хоча ці відмінності кваліфікують оцінку вигід з погляду навколишнього середовища для багатьох проектів по управлінню земельними та водними ресурсами.

2.            Диференціація  заробітної  плати.

Теоретично цей підхід припускає, що в умовах абсолютної конкурентної рівноваги попит на трудові ресурси є вартістю граничної продукції праці робітників і що пропозиція праці змінюється залежно від стану умов роботи та життєвих умов у даній місцевості. Отже, щоб забезпечити наявність пропозиції трудових ресурсів на забруднених територіях або в професіях, пов'язаних з підвищеним рівнем ризику, необхідно стимулювати їх вищою оплатою праці. Вважається, що робітники не обмежені в свободі пересування та зміні роботи і тому можуть вибирати конкретну роботу в конкретній галузі при певному рівні оплати праці, що значно підвищує ефективність використання робочої сили. Якщо рівень заробітної плати встановлюється централізовано, якщо вона періодично не переглядається задля досягнення рівноваги на ринку праці і якщо робітники не мають свободи пересування, цей підхід не годиться для використання.

Різні рівні оплати при однаковій роботі можна розглядати як функцію різних рівнів привабливості роботи, які стосуються характеру умов праці та життя в місцевості, де реалізується дана робота. Якщо такі відносини між рівнем оплати праці та характеристиками робочого місця можуть бути виражені у формі кількісної оцінки, доречно використати імпліковані ціни. Припустивши існування постійних імплікованих цін, які відображають граничну готовність платити за нижчий або вищий рівень конкретних якостей, можна оцінити вигоди від удосконалення рівня якості.

Можна визначити велику кількість характеристик, що впливають на різницю в оплаті праці. Проте, лише дві з них, які звичайно беруться за основу при порівнянні, включають ступінь ризику для життя та здоров'я і міські зручності (або їх відсутність), зокрема забруднене повітря. Імплікована ціна останньої якості зумовлює ціну поступки (tradeoff) при виборі: "чисте повітря" чи "вища оплата праці".

Прикладів використання такого підходу небагато. Використання цього підходу може бути обмежене ступенем конкурентності ринку праці, обсягом потоків інформації та мобільністю трудових ресурсів. Проте, якщо люди певних професій, які вважаються шкідливими через вплив несприятливих зовнішніх чинників, дістають надбавку "за шкідливість", цей підхід можна використати для визначення розмірів надбавки.

3.            Оцінка  транспортних  витрат.

Підхід, що враховує транспортні витрати, дуже інтенсивно використовувався у розвинених країнах для визначення рекреаційних товарів, а відтак їх цінності. Дані, одержані при розробці цього підходу в 1950 1970 роках, мають в основі просте припущення, що спостережувана поведінка може бути використана для побудови кривої попиту та оцінки споживчого надлишку товару, який не має цінового виразу і пов'язаний з навколишнім середовищем, якщо дедалі вищі витрати на транспорт розглядатимуться як сурогат змінної цін на виході.

Ціна операції, що передбачає наявність звичайного товару, може розглядатись як вияв готовності платити за право користування даним товаром (правом користуватися певним благом в результаті придбання цього товару). Рекреаційні товари (що мають культурний, історичний та ландшафтний аспекти) є окремим випадком. Такі товари надаються безплатно або за номінальну плату, одержувана вигода набагато більша і є споживчим надлишком. Для оцінки загальної кількості споживчого надлишку вивчається ступінь реального користування для побудови кривої попиту. Накреслюється крива попиту і визначається точка, в якій попит дорівнюватиме нулю. Площу під визначеною таким чином кривою попиту називають площею надлишку в даній зоні. Розрахунки повторюються для кожної зони, а споживчі надлишки підсумовуються для визначення загального споживчого попиту. Дані про транспортні витрати використовуються лише для визначення кривої попиту.

Хоча використання підходу з погляду транспортних витрат спершу видавалося непридатним для більшості проектів, цим прийомом часто користуються для того, щоб визначити вартість компонента більшого проекту. Підхід з погляду транспорт-витрати може визначити цінність використання місцевості для відпочинку (але тільки після заводнення та початку користування). За допомогою такого підходу можна аналізувати культурно-історичні місця як потенційні зони відпочинку. В таких випадках одержана вартість має бути чітко визначена як мінімальна оцінка лише частини загальної оцінки ресурсів.



загрузка...