Бюджетні відносини матеріалізуються у формі грошових коштів тієї чи іншої території та оформлюються у вигляді плану. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального й економічного розвитку регіону і складається з двох частин — доходів і видатків. Місцеві бюджети є основними фінансовими планами кожної адміністративно-територіальної одиниці, це пов’язано ще й з тим, що через місцеві бюджети перерозподіляється майже п’ята частина валового внутрішнього продукту країни.
Фінансовою основою місцевого самоврядування є доходи місцевих бюджетів. Склад доходів місцевих бюджетів визначається Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України.
Особливості формування доходів місцевих бюджетів полягають у розмежуванні кола повноважень між центральними та місцевими органами влади. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Доходи місцевих бюджетів районів у містах визначаються відповідними міськими радами у межах їх повноважень.
Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій та субвенцій, затверджуються у законі про Державний бюджет України для кожного відповідного місцевого бюджету згідно з Бюджетним кодексом України.
У дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
Нагадаємо, що взагалі бюджетні повноваження поділяються на 3 основні групи: делеговані, неделеговані та власні повноваження.
Видатки на здійснення неделегованих державних повноважень — це видатки на забезпечення конституційного ладу, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші видатки, які не можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядуванню.
До них належать видатки на державне управління (законодавчу і виконавчу владу, утримання адміністрації Президента України), судову владу, міжнародну діяльність, фундаментальні дослідження, національну оборону, правоохоронну діяльність, державні програми підтримки пріоритетних галузей економіки, засобів масової інформації, розвитку транспорту та зв'язку, загальнодержавні інвестиційні проекти, державні програми ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, створення та поповнення державних запасів, обслуговування державного боргу, проведення загальнодержавних виборів та референдумів, інші програми загальнодержавного значення. Такі видатки фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.
Видатки на здійснення делегованих державних повноважень — це видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їх виконання. Розмежування видів видатків за делегованими державними повноваженнями між місцевими бюджетами відбувається на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання суспільних послуг і наближення їх до безпосереднього споживача.
Такі видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів і бюджетних трансфертів.
Видатки на здійснення власних повноважень – це видатки на реалізацію прав, обов'язків та функцій місцевого самоврядування, які мають місцевий характер. Такі видатки фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.
У випадках, коли мінімальний розмір місцевого бюджету перевищує доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів, держава надає трансферт даному бюджету, щоб забезпечити надання соціальних послуг на необхідному рівні.
У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.
Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного станів відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, установлених законодавством.
Міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно й безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Основними формами надання міжбюджетних трансфертів за Бюджетним кодексом є дотації вирівнювання й субвенції.
Дотація вирівнювання – міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує.
Субвенція – міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.
Обсяг міжбюджетних трансфертів затверджується Верховною Радою України в Законі про Державний бюджет на відповідний рік. Обсяг міжбюджетних трансфертів визначається відповідно до фінансового нормативу бюджетної забезпеченості та коефіцієнту вирівнювання.
фінансовий норматив бюджетної забезпеченості – гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів.
Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість населення чи споживачів гарантованих послуг.
Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, розраховується на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами.
Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості для місцевих бюджетів коригуються коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання гарантованих послуг залежно від:
1) кількості населення та споживачів гарантованих послуг;
2) соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей (з часу їх визначення) адміністративно-територіальних одиниць.
Коригуючі коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Дотація вирівнювання бюджетам міст республіканського АРК та обласного значення і районним бюджетам, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, визначається як перевищення розрахункового обсягу видатків, обрахованого із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів над розрахунковим обсягом кошика доходів місцевих бюджетів.
Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів визначається на основі формули. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати такі параметри:
1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;
2) кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг;
4) розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів;
5) коефіцієнт вирівнювання;
6) норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення.
Розрахунковий обсяг кошика доходів місцевого бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності такого бюджету, який розраховується з використанням економіко-математичних методів та коригуючих коефіцієнтів на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди.
Індекс відносної податкоспроможності – коефіцієнт, що визначає рівень податкоспроможності відповідного бюджету у порівнянні з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одну людину.
Для визначення індексу відносної податкоспроможності відповідних бюджетів використовується кошик доходів місцевих бюджетів.
Індекси відносної податкоспроможності відповідних бюджетів не можуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж один раз на рік, без відповідного обґрунтування, крім випадків виділення нових або зміни статусу вже існуючих адміністративно-територіальних одиниць; зміни місцезнаходження суб'єктів господарювання – платників податків; зміни податкового законодавства.
Зміна обсягу надходжень за відповідні бюджетні періоди доходів, які враховуються для визначення розрахункового обсягу кошика доходів місцевих бюджетів, має бути підтверджена органами стягнення.
коефіцієнт вирівнювання – показник, який використовується для розрахунку обсягу коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, з метою стимулювання нарощування доходів місцевих бюджетів у процесі бюджетного планування.
До так званих «власних» доходів (тобто на фінансування власних повноважень місцевих бюджетів) належать доходи, визначені законодавством як доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, які формуються й збираються на відповідній території, основні з них:
1) фіксований податок;
2) податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності;
3) плата за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення; збір за спеціальне використання води водних об'єктів місцевого значення; збір за спеціальне використання лісових ресурсів тощо;
4) плата за землю;
5) місцеві податки і збори (крім єдиного податку);
6) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
7) частина чистого прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об'єднань, що вилучається до бюджету;
8) плата за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів;
9) штрафні санкції за порушення законодавства;
10) надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності;
11) інші доходи загального фонду місцевих бюджетів, що визначаються законом про Державний бюджет України (детально власні доходи зазначені у статті 69 БКУ) .
Місцеві податки й збори є головним атрибутом місцевого самоврядування у розвинених країнах. Наприклад, у США за рахунок місцевих податків забезпечується 65 % доходів місцевих бюджетів, у Франції – 60 %, ФРН – 45 %, Англії – 36 %, Японії – 33 %.
У зарубіжних країнах склалася численна розгалужена система місцевих податків і зборів: у Бельгії – 100 місцевих податків і зборів; в Італії – 70; у Франції – понад 50.
Але є країни, де застосовуються лише кілька, або навіть один місцевий податок як в Англії (подушний податок). Такі країни є винятком, тому що значна кількість місцевих податків і зборів є гарантією стабільності надходжень у місцеві бюджети.
В Україні питома вага місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів дуже незначна.
Закріплені доходи — це ті доходи, які повністю або частково (в %) зараховуються в певні види бюджетів безстроково або на довгостроковій основі для фінансування делегованих повноважень.
На сьогодні це доходи, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, саме вони складають кошик доходів місцевих бюджетів. Сюди відносять такі основні доходи:
1) частина податку на доходи фізичних осіб;
2) 50 відсотків збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування;
3) 50 відсотків збору за спеціальне використання води;
4) 50 відсотків плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення;
5) плата за використання інших природних ресурсів;
6) акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції), що сплачується платниками, які зареєстровані в Автономній Республіці Крим, – до доходів бюджету Автономної Республіки Крим;
7) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати;
8) плата за державну реєстрацію та інші (детально про закріплені доходи див. у статтях 64-66 БКУ).
Видатки місцевих бюджетів – це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.
Вище було сказано, що розмежування видів видатків на виконання делегованих і власних повноважень між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв видатки поділяються на такі групи (табл. 8.1).
Таблиця 8.1 – Структура видатків місцевих бюджетів
видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують
1-ша група
2-га група
3-тя група
1
2
3
необхідне першочергове надання гарантованих послуг і які розташовані найближче до споживачів (здійснюються з бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ, міст)
надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України (здійснюються з бюджетів міст республіканського АРК та міст обласного значення, а також районних бюджетів)
гарантовані послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України (здійснюються з бюджету АРК та обласних бюджетів)
Призначені для фінансування
1) органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення;
1) органів місцевого самоврядування міст республіканського і обласного значення; органів місцевого самоврядування районного значення;
1) представницької й виконавчої влади АРК; обласних рад;
2) дошкільної й загальної середньої освіти;
2) освіти:
дошкільної освіти (у містах республіканського і обласного значення);
загальної середньої освіти (для міст республіканського і обласного значення);
навчальних закладів для громадян, що вимагають соціальної допомоги й реабілітації;
вищої освіти у ВНЗ I - IV рівнів акредитації державної та комунальної власності відповідно до програм соціально-економічного розвитку регіонів;
позашкільної освіти;
інші державні освітні програми;
2) освіти:
загальної середньої освіти для громадян, що вимагають соціальної допомоги й реабілітації; спеціальних ЗНЗ для дітей, що вимагають корекції фізичного й (або) розумового розвитку, санаторних шкіл-інтернатів;
установ професійно-технічної освіти, що перебувають у власності АРК і виконують державне замовлення;
вищої освіти (ВНЗ І-IV рівнів акредитації, що перебувають у власності АРК і територіальних громад);
післядипломної освіти (інститутів підвищення кваліфікації працівників соціально-культурної сфери й агропромислового комплексу, що перебувають у комунальній власності);
інших державних освітніх програм;
3) первинної медико-санітарної, амбулаторно-поліклінічної й стаціонарної допомоги (дільничних лікарень; медичних амбулаторій, фельдшерсько-акушерських і фельдшерських пунктів);
3) первинної медико-санітарної, амбулаторно-поліклінічної та стаціонарної допомоги (заклади районного та міського значення); програм медико-санітарної освіти;
3) первинної медико-санітарної, амбулаторно-поліклінічної й стаціонарної допомоги (лікарні республіканського, АРК і обласного значення); спеціалізованої допомоги (спеціалізованих лікарень, поліклінік, госпіталів для інвалідів ВВВ, будинків дитини, станцій переливання крові та інше); санаторно-курортної допомоги;
інших державних програм медичної й санітарної допомоги (медико-соціальних експертних комісій, бюро судмедекспертизи, центрів здоров'я й заходів санітарної освіти, інших програм й заходи);
4) сільських, селищних і міських палаців культури, клубів і бібліотек.
4) соціального захисту та соціального забезпечення (притулки для неповнолітніх, територіальні центри й відділення соціальної допомоги вдома); пільг ветеранам війни й праці, допомоги родинам з дітьми, субсидій населенню тощо;
4) допомоги по догляду за інвалідами І або ІІ груп психічного розладу; адресної соціальної допомоги малозабезпеченим родинам; виплат компенсації реабілітованим; дитячих будинків-інтернатів тощо;
5) державних культурно-освітніх й театрально-видовищних програм (театрів, бібліотек, музеї, виставок, палаців й будинків культури, шкіл естетичного виховання дітей);
5) державних культурно-освітніх програм (республіканських АРК і обласних бібліотек, музеїв й виставок); державних театрально-видовищних програм (філармоній, музичних колективів й ансамблів, театрів і т.д. республіканського, АРК і обласного значення, інших установ й заходів в галузі мистецтва); інші державні культурно-художні програми;
6) державних програм розвитку фізичної культури й спорту (ДЮСШ всіх типів (крім шкіл республіканського, Автономної Республіки Крим і обласне значення), заходів щодо фізичної культури й спорту й фінансової підтримки організацій фізкультурно-спортивної спрямованості й спортивних споруд місцевого значення).
6) державних програм розвитку фізичної культури й спорту (наставницько-тренерська робота ДЮСШ всіх типів, заходи з фізичної культури й спорту республіканського, АРК і обласного значення); державних програм з інвалідного спорту й реабілітації.
З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.
Перераховані групи видатків ураховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
До видатків місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, відносятья витрати на:
місцеву пожежну охорону;
позашкільну освіта;
соціальний захист і соціальне забезпечення:
а) програми місцевого значення щодо дітей, молоді, жінок, сім’ї;
б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;
4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства й благоустрою населених пунктів;
5) культурно-художні програми місцевого значення;
6) програми підтримки кінематографії й засобів масової інформації місцевого значення;
7) місцеві програми з розвитку фізичної культури й спорту;
8) типове проектування, реставрацію й охорону пам'ятників архітектури місцевого значення;
9) транспорт, дорожнє господарство (експлуатацію дорожньої системи місцевого значення; будівництво, реконструкцію, ремонт і зміст доріг місцевого значення);
10) заходи щодо організації рятування на водах;
11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;
12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;
13) управління комунальним майном;
14) регулювання земельних відносин;
15) інші програми.
Джерелами фінансування місцевих бюджетів є в основному кошти від місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень та кошти від розміщення тимчасово вільних коштів бюджету на депозитах.
Місцеві запозичення – операції з отримання до бюджету АРК чи міського бюджету кредитів (позик) на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування бюджету АРК чи міського бюджету.
Запозичення в місцеві бюджети можуть здійснюватися лише в бюджет розвитку або для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду місцевого бюджету.
Тимчасовий касовий розрив – розбіжність у часі фінансування витрат з надходженням доходів.
Дуже часто такі запозичення перетворюються в непряму форму датування місцевих бюджетів, оскільки вони пролонгуються або взагалі списуються.
Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, виконавчі органи місцевого самоврядування за рішенням відповідної ради можуть одержувати короткострокові позички у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але в границях поточного бюджетного періоду.
Верховна Рада АРК та міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення. Місцеві зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад п'ятсот тисяч жителів. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.
Граничний обсяг місцевого боргу визначається на кожний бюджетний період рішенням про місцевий бюджет.
Загальний обсяг місцевого боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 100 % (для міста Києва – 400 %) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Держава не несе відповідальності щодо зобов'язань за запозичення місцевих бюджетів.
Видатки з обслуговування боргу місцевих бюджетів здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету в межах 10 % його обсягів протягом будь-якого бюджетного періоду, якщо планується обслуговування.